jueves, 30 de octubre de 2014

Panamá : LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN EN LAS MICROFINANZAS

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VIII. LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN EN LAS MICROFINANZAS

La Superintendencia de Bancos de Panamá no establece una regulación específica para la actividad microfinanciera, aunque si se han establecido diversas regulaciones sobre uno o mas aspectos de esta actividad.
De esta forma, el artículo 9 de la Ley 4 de 1994 habla de “préstamos personales y comerciales” otorgados a microempresas, aunque no hay una definición que precise dichos préstamos como un tipo de crédito con un perfil de riesgo especial.
Por otra parte, el Acuerdo 6-2000 de la Superintendencia de Bancos clasifica a los créditos de los bancos en: Préstamos Corporativos (aquellos destinados a la producción y comercialización de bienes y servicios, en donde se incluye expresamente a los préstamos para la microempresa (además de la pequeña y mediana empresa) y se establece que deben contar con información financiera completa del cliente, incluyendo estados financieros, flujos de efectivo y sus respectivas garantías, información que
debe ser actualizada periódicamente. En estos créditos, la mora se reconoce a los 30 días y el no devengamiento de ingresos por intereses ocurre a los 90 días de mora), Préstamos al Consumidor, (subdivididos en Préstamos para Consumo y Préstamos para Vivienda) y Otros Préstamos (constituidos por aquellos otorgados a otras entidades financieras, ONGs, cooperativas, o lo que comúnmente se denomina créditos de segundo piso).
Además de esta regulación, los diferentes organismos del estado definieron regulaciones según la forma jurídica de la entidad: Mediante la Ley 10 de 2002 se establece la figura de Banco de Microfinanzas recayendo sobre la Superintendencia de Bancos la responsabilidad de supervisarlos, mientras que la regulación y supervisión de las instituciones financieras es responsabilidad del Ministerio de Comercio e Industrias (MICI), la responsabilidad sobre la normatividad y desempeño de las cooperativas de ahorro y crédito recae sobre el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) y es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el responsable de registrar a las
Organizaciones No Gubernamentales (ONG) dedicadas a las actividades crediticias.

VIII.1 Bancos de Microfinanzas

La Ley 10 (del 30 de enero de 2002), con el objetivo de fomentar, desarrollar y fortalecer el sistema de microfinanzas, tanto en el área urbana como rural, crea la figura de los Bancos de Microfinanzas (BMF), como entidades financieras que tienen como objeto principal la canalización de recursos a micro y pequeños prestatarios urbanos y rurales, los que se deberán organizar como sociedades anónimas y constituirse con una capital pagado mínimo equivalente de B/. 3,000,000.
Esta ley establece que el ente regulador y supervisor de esta nueva figura jurídica es la Superintendencia de Bancos, en el marco de la Ley 9 de 1998 y sus reglamentos.
Finalmente, esta ley exige que los BMF deban mantener una cartera de préstamos no menor al 75% en créditos con garantía personal que no excedan el 1% del patrimonio neto, y en préstamos con garantía específica que no excedan el 3% del patrimonio neto del banco.
Como parte de sus responsabilidades, la Superintendencia, mediante el Acuerdo 2-2003, estableció la regulación específica sobre los BMF, en donde se establece, entre otras cosas:
La definición de lo que se entenderá por micro y pequeña empresa:
Microempresa como Persona natural o jurídica que constituya una unidad económica, que genere ingresos brutos o facturación anuales hasta la suma de B/.25,000.00 y Pequeña Empresa como Persona natural o jurídica que constituya una unidad económica y que genere ingresos brutos o facturación anuales desde la suma de B/.25,000.00 hasta B/.100,000.00.

• Los trámites a realizar para constituir un BMF, en gran parte concordando con el Acuerdo 3-2001.
• Clasificación de activos de préstamos y su provisionamiento, la que, en grandes líneas, se realizará tomando en cuenta los criterios establecidos en el artículo 7 del acuerdo 6-2000 de 28 de junio de 2000. No obstante, para los efectos del 75% de la cartera de préstamos que esté constituida por créditos con garantía personal que no exceda del 1% del patrimonio neto, y en préstamos con garantía real que no excedan del 3% del patrimonio neto, establece provisiones específicas.
Finalmente, al 25% o menos restante de la cartera que no se enmarque en el 75% mencionado, le son aplicables las disposiciones y provisiones establecidas en el Acuerdo 6-2000.
El incremento del índice de adecuación de capital: los Bancos de Microfinanzas deberán mantener Fondos de Capital equivalentes a por lo menos el doce por ciento (12%) del total de sus activos y operaciones fuera de balance, ponderados en función a sus riesgos.

En definitiva, la Ley 10 de 2002 y el Acuerdo 2 de 2003 facilitan la instalación de entidades orientadas a las microfinanzas enmarcadas en el ámbito regulatorio de la Superintendecia de Banco, lo que brinda fortaleza y seguridad al sistema. Lo hacen mediante el establecimiento de una exigencia menor de capital para su constitución, mediante la determinación de que el 75% de la cartera deba estar dirigida a MyPEs y mediante el incremento del índice de adecuación de capital, entre otras cosas.
No obstante, gran parte de la normativa aplicable a estas nuevas figuras jurídicas se mantiene según el acuerdo 6 de 2000, aplicable al sistema financiero tradicional.

Así, se observa un paso importante en el desarrollo de las microfinanzas como es la creación y regulación de una figura jurídica directamente orientada a esta actividad, la que recae en el marco de la Superintendencia de Bancos, dando solides y seguridad al sistema. Por otra parte, esta regulación se restringe solamente a eso, la creación de la figura jurídica, sin establecer demasiados criterios normativos y de supervisión sobre la actividad microfinanciera, sino que aplica las normas establecidas para el sistema financiero tradicional (contenidas principalmente en el Acuerdo 6-2000).
Un esquema de regulación y supervisión adecuado para las microfinanzas, no solo debe contener una figura que facilite el up grade de las entidades hacia el sistema regulado sino que también debe incluir una normatividad y unos mecanismo de supervisión específicos para la actividad, por las especificidades de ésta en relación con al banca tradicional.

III.2 Empresas Financieras

Las operaciones de las empresas financieras están reguladas por la Ley 42 de Julio de
2001, en ellas se establecen, entre otras cosas:

  • Que quedan sujetas a la aplicación de esta ley toda persona jurídica o natural que se dedique a ofrecer al público préstamos o facilidades de financiamiento en dinero.
  • Que la regulación de las empresas financieras recae la Dirección de Empresas Financieras del Ministerio de Comercio e Industrias, organismo que es a su vez el encargado de expedir y revocar autorizaciones de operación.
  • Que toda persona natural o jurídica que se desempeñe como empresa financiera deberá contar con un capital social mínimo pagado de B/.500,000.
  • Que estas empresas podrán fijar libremente el monto de la tasa de interés nominal de sus operaciones y la tasa de interés efectiva aplicada, la que se deberá calcular de la forma prevista en esta misma ley.
  • Que, al cierre de cada ejercicio, las empresas financieras deberán presentar a la Dirección de Empresas Financieras del MICI sus estados financieros auditados.
  • Que, cada dos años, la Dirección de Empresas Financieras del MICI, deberá realizar, por lo menos, una fiscalización en cada empresa financiera para determinar, entre otras cosas, si ha cumplido las disposiciones de la presente ley.
La Ley 33 de 2002 modifica la Ley 42 de 2001, especialmente en lo relacionado con especificaciones adicionales respecto de diversos requisitos legales que, a los fines de este estudio, no afectan significativamente las conclusiones.
Concluyendo, esta normatividad rige y es aplicable a una poción importante de los oferentes de servicios microfinancieros, específicamente microcrédito, pero nótese que es significativamente diferente a la que rige y es aplicable a los BMF. Si bien una entidad que no capta recursos del público no implica un riesgo para el sistema sino solo para sus inversores o para quienes aportaron capital, lo que no justificaría la supervisión por parte de la Superintendencia de Bancos, sería prudente que, en lo que se refiere a la actividad que realiza, sea regido por normas similares a las que rigen la actividades similar de otra figura jurídica.

VIII.3 Cooperativas de Ahorro y Crédito
La Ley 38 de 1980 regula el accionar de las asociaciones cooperativas. Las principales normas que establece esta ley sobre las cooperativas de ahorro y crédito son las siguientes:

  • Define las cooperativas como asociaciones formadas por personas naturales que, sin perseguir fines de lucro, tienen por objeto planificar y realizar actividades de trabajo o de servicio, de beneficio económico y social.
  • Determina que las asociaciones cooperativas podrán tener entre otras, las siguientes finalidades: consumo, producción, electrificación, mercadeo, ahorro y crédito, vivienda, servicios, transporte, trabajo, financiamiento, seguros, salud, pesca y en general cualquier otra finalidad lícita y compatible con esta Ley.
  • La constitución y registro de las cooperativas deberá hacerse ante el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) siendo responsabilidad de éste reglamentar la organización y funcionamiento de los diferentes tipos de cooperativas.
  • Para el caso de las asociaciones cooperativas que por su naturaleza tengan que conceder préstamos a sus asociados, tendrán un comité de crédito integrado por tres asociados nombrados o elegidos en la forma que establezca los estatutos.
  • Esta ley, de acuerdo con los principios establecidos, estima que las cooperativas o tienen utilidades sino excedentes, por lo tanto, no estarán sujetas al pago del impuesto sobre la renta. Los excedentes provenientes por servicios y operaciones a terceros deberán ser utilizados en el término no mayor de un año en campañas de utilidad y de beneficio social.
  • Las asociaciones cooperativas deberán presentar anualmente sus estados financieros al IPACOOP.
  • La inspección y vigilancia de las cooperativas serán ejercidas por el Estado a través del IPACOOP. No obstante, el IPACOOP podrá intervenir temporalmente la Administración de la Cooperativa en aquellos casos en que se amerite para salvaguardar los intereses de los asociados, los acreedores y de la colectividad en general.
En definitiva, la regulación a la que se deben someter las cooperativas de ahorro y crédito, aun cuando realizan una actividad similar a una empresa financiera y/o a un BMF, difiere mucho de la regulación que afecta a estas figuras jurídicas al tiempo que resulta muy similar a la que se establece sobre cualquier otro tipo de cooperativa.

VIII.4 Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) Crediticias

Finalmente, las ONGs crediticias se encuentran reguladas por las normas generales de constitución y funcionamiento establecidas en el código civil, siendo responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas el registro de las mismas. Debe destacarse que, por estar reglamentada uniformemente respecto de todo el sector, la constitución de una ONG crediticia no exige capital mínimo ni se ha
establecido un esquema de regulación y supervisión específico para las mismas.


VIII.5 Conclusión

La creación de una figura jurídica especial para las instituciones de microfinanzas (el BMF) que facilite su up grade hacia el sistema regulado constituye un paso muy importante pero que no necesariamente trae aparejado como consecuencia el desarrollo de las microfinanzas.
Un esquema de regulación y supervisión propicio para el desarrollo de las microfinanzas se debería basar en establecer la normatividad sobre la actividad microfinancieras más que sobre la figura jurídica que la ejecuta.
Actualmente, la regulación y supervisión panameña sobre las microfinanzas se encuentra fragmentada entre varias instancias estatales que centran su ámbito de aplicación principalmente sobre la figura jurídica de las entidades, lo que hace que dos entidades que realizan una actividad similar, como por ejemplo, una empresa financiera y una cooperativa de ahorro y crédito, deban someterse a reglas de juego muy dispares cuando, en definitiva, son entidades cuyo función pública en la sociedad es muy parecida.



No obstante, es necesario destacar que la regulación y supervisión actual no es un obstáculo insalvable para el desarrollo del sector microfinanciero, ya que se ha comenzado a dar un tratamiento diferencial a esta actividad a partir de la creación de la figura de los BMF y algunas instituciones, dentro de esta figura o de otra, han iniciado actividades microfinancieras sostenibles. Igualmente, a futuro se debería establecer un esquema específico para la actividad microfinanciera, unificando criterios entre las diversas instituciones que operan en el mercado, orientado a fomentar el crecimiento del mercado y velar por los consumidores.


Fragmento del Texto del Proyecto PS00045952, por SIC.

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