VIII.
LA REGULACIÓN Y SUPERVISIÓN EN LAS MICROFINANZAS
La
Superintendencia de Bancos de Panamá no establece una regulación
específica para la actividad microfinanciera, aunque si se han
establecido diversas regulaciones sobre uno o mas aspectos de esta
actividad.
De
esta forma, el artículo 9 de la Ley 4 de 1994 habla de “préstamos
personales y comerciales” otorgados a microempresas, aunque no hay
una definición que precise dichos préstamos como un tipo de crédito
con un perfil de riesgo especial.
Por
otra parte, el Acuerdo 6-2000 de la Superintendencia de Bancos
clasifica a los créditos de los bancos en: Préstamos Corporativos
(aquellos destinados a la producción y comercialización de bienes y
servicios, en donde se incluye expresamente a los préstamos para la
microempresa (además de la pequeña y mediana empresa) y se
establece que deben contar con información financiera completa del
cliente, incluyendo estados financieros, flujos de efectivo y sus
respectivas garantías, información que
debe
ser actualizada periódicamente. En estos créditos, la mora se
reconoce a los 30 días y el no devengamiento de ingresos por
intereses ocurre a los 90 días de mora), Préstamos al Consumidor,
(subdivididos en Préstamos para Consumo y Préstamos para Vivienda)
y Otros Préstamos (constituidos por aquellos otorgados a otras
entidades financieras, ONGs, cooperativas, o lo que comúnmente se
denomina créditos de segundo piso).
Además
de esta regulación, los diferentes organismos del estado definieron
regulaciones según la forma jurídica de la entidad: Mediante la Ley
10 de 2002 se establece la figura de Banco de Microfinanzas recayendo
sobre la Superintendencia de Bancos la responsabilidad de
supervisarlos, mientras que la regulación y supervisión de las
instituciones financieras es responsabilidad del Ministerio de
Comercio e Industrias (MICI), la responsabilidad sobre la
normatividad y desempeño de las cooperativas de ahorro y crédito
recae sobre el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) y
es el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) el responsable de
registrar a las
Organizaciones
No Gubernamentales (ONG) dedicadas a las actividades crediticias.
VIII.1
Bancos de Microfinanzas
La
Ley 10 (del 30 de enero de 2002), con el objetivo de fomentar,
desarrollar y fortalecer el sistema de microfinanzas, tanto en el
área urbana como rural, crea la figura de los Bancos de
Microfinanzas (BMF), como entidades financieras que tienen como
objeto principal la canalización de recursos a micro y pequeños
prestatarios urbanos y rurales, los que se deberán organizar como
sociedades anónimas y constituirse con una capital pagado mínimo
equivalente de B/. 3,000,000.
Esta
ley establece que el ente regulador y supervisor de esta nueva figura
jurídica es la Superintendencia de Bancos, en el marco de la Ley 9
de 1998 y sus reglamentos.
Finalmente,
esta ley exige que los BMF deban mantener una cartera de préstamos
no menor al 75% en créditos con garantía personal que no excedan el
1% del patrimonio neto, y en préstamos con garantía específica que
no excedan el 3% del patrimonio neto del banco.
Como
parte de sus responsabilidades, la Superintendencia, mediante el
Acuerdo 2-2003, estableció la regulación específica sobre los BMF,
en donde se establece, entre otras cosas:
La
definición de lo que se entenderá por micro y pequeña empresa:
Microempresa
como Persona natural o jurídica que constituya una unidad económica,
que genere ingresos brutos o facturación anuales hasta la suma de
B/.25,000.00 y Pequeña Empresa como Persona natural o jurídica que
constituya una unidad económica y que genere ingresos brutos o
facturación anuales desde la suma de B/.25,000.00 hasta
B/.100,000.00.
•
Los trámites a realizar para constituir un BMF, en gran parte
concordando con el Acuerdo 3-2001.
•
Clasificación de activos de préstamos y su provisionamiento, la
que, en grandes líneas, se realizará tomando en cuenta los
criterios establecidos en el artículo 7 del acuerdo 6-2000 de 28 de
junio de 2000. No obstante, para los efectos del 75% de la cartera de
préstamos que esté constituida por créditos con garantía personal
que no exceda del 1% del patrimonio neto, y en préstamos con
garantía real que no excedan del 3% del patrimonio neto, establece
provisiones específicas.
Finalmente,
al 25% o menos restante de la cartera que no se enmarque en el 75%
mencionado, le son aplicables las disposiciones y provisiones
establecidas en el Acuerdo 6-2000.
El
incremento del índice de adecuación de capital: los Bancos de
Microfinanzas deberán mantener Fondos de Capital equivalentes a por
lo menos el doce por ciento (12%) del total de sus activos y
operaciones fuera de balance, ponderados en función a sus riesgos.
En
definitiva, la Ley 10 de 2002 y el Acuerdo 2 de 2003 facilitan la
instalación de entidades orientadas a las microfinanzas enmarcadas
en el ámbito regulatorio de la Superintendecia de Banco, lo que
brinda fortaleza y seguridad al sistema. Lo hacen mediante el
establecimiento de una exigencia menor de capital para su
constitución, mediante la determinación de que el 75% de la cartera
deba estar dirigida a MyPEs y mediante el incremento del índice de
adecuación de capital, entre otras cosas.
No
obstante, gran parte de la normativa aplicable a estas nuevas figuras
jurídicas se mantiene según el acuerdo 6 de 2000, aplicable al
sistema financiero tradicional.
Así,
se observa un paso importante en el desarrollo de las microfinanzas
como es la creación y regulación de una figura jurídica
directamente orientada a esta actividad, la que recae en el marco de
la Superintendencia de Bancos, dando solides y seguridad al sistema.
Por otra parte, esta regulación se restringe solamente a eso, la
creación de la figura jurídica, sin establecer demasiados criterios
normativos y de supervisión sobre la actividad microfinanciera, sino
que aplica las normas establecidas para el sistema financiero
tradicional (contenidas principalmente en el Acuerdo 6-2000).
Un
esquema de regulación y supervisión adecuado para las
microfinanzas, no solo debe contener una figura que facilite el up
grade de las entidades hacia el sistema regulado sino que también
debe incluir una normatividad y unos mecanismo de supervisión
específicos para la actividad, por las especificidades de ésta en
relación con al banca tradicional.
III.2
Empresas Financieras
Las
operaciones de las empresas financieras están reguladas por la Ley
42 de Julio de
2001,
en ellas se establecen, entre otras cosas:
-
Que quedan sujetas a la aplicación de esta ley toda persona jurídica o natural que se dedique a ofrecer al público préstamos o facilidades de financiamiento en dinero.
-
Que la regulación de las empresas financieras recae la Dirección de Empresas Financieras del Ministerio de Comercio e Industrias, organismo que es a su vez el encargado de expedir y revocar autorizaciones de operación.
-
Que toda persona natural o jurídica que se desempeñe como empresa financiera deberá contar con un capital social mínimo pagado de B/.500,000.
-
Que estas empresas podrán fijar libremente el monto de la tasa de interés nominal de sus operaciones y la tasa de interés efectiva aplicada, la que se deberá calcular de la forma prevista en esta misma ley.
-
Que, al cierre de cada ejercicio, las empresas financieras deberán presentar a la Dirección de Empresas Financieras del MICI sus estados financieros auditados.
-
Que, cada dos años, la Dirección de Empresas Financieras del MICI, deberá realizar, por lo menos, una fiscalización en cada empresa financiera para determinar, entre otras cosas, si ha cumplido las disposiciones de la presente ley.
La
Ley 33 de 2002 modifica la Ley 42 de 2001, especialmente en lo
relacionado con especificaciones adicionales respecto de diversos
requisitos legales que, a los fines de este estudio, no afectan
significativamente las conclusiones.
Concluyendo,
esta normatividad rige y es aplicable a una poción importante de los
oferentes de servicios microfinancieros, específicamente
microcrédito, pero nótese que es significativamente diferente a la
que rige y es aplicable a los BMF. Si bien una entidad que no capta
recursos del público no implica un riesgo para el sistema sino solo
para sus inversores o para quienes aportaron capital, lo que no
justificaría la supervisión por parte de la Superintendencia de
Bancos, sería prudente que, en lo que se refiere a la actividad que
realiza, sea regido por normas similares a las que rigen la
actividades similar de otra figura jurídica.
VIII.3
Cooperativas de Ahorro y Crédito
La
Ley 38 de 1980 regula el accionar de las asociaciones cooperativas.
Las principales normas que establece esta ley sobre las cooperativas
de ahorro y crédito son las siguientes:
-
Define las cooperativas como asociaciones formadas por personas naturales que, sin perseguir fines de lucro, tienen por objeto planificar y realizar actividades de trabajo o de servicio, de beneficio económico y social.
-
Determina que las asociaciones cooperativas podrán tener entre otras, las siguientes finalidades: consumo, producción, electrificación, mercadeo, ahorro y crédito, vivienda, servicios, transporte, trabajo, financiamiento, seguros, salud, pesca y en general cualquier otra finalidad lícita y compatible con esta Ley.
-
La constitución y registro de las cooperativas deberá hacerse ante el Instituto Panameño Autónomo Cooperativo (IPACOOP) siendo responsabilidad de éste reglamentar la organización y funcionamiento de los diferentes tipos de cooperativas.
-
Para el caso de las asociaciones cooperativas que por su naturaleza tengan que conceder préstamos a sus asociados, tendrán un comité de crédito integrado por tres asociados nombrados o elegidos en la forma que establezca los estatutos.
-
Esta ley, de acuerdo con los principios establecidos, estima que las cooperativas o tienen utilidades sino excedentes, por lo tanto, no estarán sujetas al pago del impuesto sobre la renta. Los excedentes provenientes por servicios y operaciones a terceros deberán ser utilizados en el término no mayor de un año en campañas de utilidad y de beneficio social.
-
Las asociaciones cooperativas deberán presentar anualmente sus estados financieros al IPACOOP.
-
La inspección y vigilancia de las cooperativas serán ejercidas por el Estado a través del IPACOOP. No obstante, el IPACOOP podrá intervenir temporalmente la Administración de la Cooperativa en aquellos casos en que se amerite para salvaguardar los intereses de los asociados, los acreedores y de la colectividad en general.
En
definitiva, la regulación a la que se deben someter las cooperativas
de ahorro y crédito, aun cuando realizan una actividad similar a una
empresa financiera y/o a un BMF, difiere mucho de la regulación que
afecta a estas figuras jurídicas al tiempo que resulta muy similar a
la que se establece sobre cualquier otro tipo de cooperativa.
VIII.4
Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) Crediticias
Finalmente,
las ONGs crediticias se encuentran reguladas por las normas generales
de constitución y funcionamiento establecidas en el código civil,
siendo responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas el
registro de las mismas. Debe destacarse que, por estar reglamentada
uniformemente respecto de todo el sector, la constitución de una ONG
crediticia no exige capital mínimo ni se ha
establecido
un esquema de regulación y supervisión específico para las mismas.
VIII.5
Conclusión
La
creación de una figura jurídica especial para las instituciones de
microfinanzas (el BMF) que facilite su up grade hacia el sistema
regulado constituye un paso muy importante pero que no necesariamente
trae aparejado como consecuencia el desarrollo de las microfinanzas.
Un
esquema de regulación y supervisión propicio para el desarrollo de
las microfinanzas se debería basar en establecer la normatividad
sobre la actividad microfinancieras más que sobre la figura jurídica
que la ejecuta.
Actualmente,
la regulación y supervisión panameña sobre las microfinanzas se
encuentra fragmentada entre varias instancias estatales que centran
su ámbito de aplicación principalmente sobre la figura jurídica de
las entidades, lo que hace que dos entidades que realizan una
actividad similar, como por ejemplo, una empresa financiera y una
cooperativa de ahorro y crédito, deban someterse a reglas de juego
muy dispares cuando, en definitiva, son entidades cuyo función
pública en la sociedad es muy parecida.
No
obstante, es necesario destacar que la regulación y supervisión
actual no es un obstáculo insalvable para el desarrollo del sector
microfinanciero, ya que se ha comenzado a dar un tratamiento
diferencial a esta actividad a partir de la creación de la figura de
los BMF y algunas instituciones, dentro de esta figura o de otra, han
iniciado actividades microfinancieras sostenibles. Igualmente, a
futuro se debería establecer un esquema específico para la
actividad microfinanciera, unificando criterios entre las diversas
instituciones que operan en el mercado, orientado a fomentar el
crecimiento del mercado y velar por los consumidores.
Fragmento del Texto del Proyecto
PS00045952, por SIC.
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